- 8. Juscelino Kubitschek dá inicio à demonização do FMI o que estava em jogo e obrigatório pelo acordo, era tão somente o cumprimento de certos critérios de desempenho em matéria monetária e fiscal. Na verdade, Juscelino, já comprometido com o projeto de construção de Brasília pela via fácil (e altamente irresponsável aonde as construtoras atuavam sem prestarem contas) das emissões inflacionistas não pretendia submeter-se a nenhum tipo de controle de gastos (menos ainda de elaboração orçamentária normal). O fato é que as "explicações" dadas por JK para justificar o rompimento do acordo stand-by com o Fundo " o atendimento das exigências teria redundado, por exemplo, no "aniquilamento" do País, ele teria de "abrir mão do Plano de Metas", " passando a integrar a demonologia do neoliberalismo, em relação ao FMI " logo identificado com "fome e miséria internacional" " praticamente até os dias de hoje, constituindo um caso único de auto engano coletivo cultivado de maneira persistente durante décadas a fio.
- NO FINAL, DESDE A POSIÇÃO DE 1944 ATÉ HOJE, TUDO FOI MANTIDO SECRETO PELOS GOVERNOS QUE SE SUCEDERAM, INCLUSIVE O MILITAR, QUE MANTEVE SARNEY NO SENADO, COMO GUARDIÃO MOR.
1. Os dois conceitos de Bretton Woods: instituições e políticas
O conceito de "sistema de Bretton Woods", geralmente tomado no singular, refere-se, em realidade, a duas problemáticas distintas mas relacionadas entre si. Por um lado, num sentido estrito, a noção remete ao papel e ao funcionamento de duas organizações internacionais criadas em meados do século XX para administrar as relações financeiras e monetárias internacionais. Por outro, num sentido mais amplo, ela se refere também, ou principalmente, às políticas implementadas por essas instituições no plano multilateral e nas suas relações com os países membros, e que constitui, de longe, o aspecto mais evidenciado na literatura especializada ou no jornalismo corrente, em vista da sensibilidade política normalmente despertada por essas políticas aparentemente "impostas" desde Washington.
Com efeito, o primeiro sentido remete às duas instituições de caráter monetário e financeiro, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento, criadas em 1944 como resultado da conferência de Bretton Woods (New Hampshire, nos Estados Unidos) e convertidas em agências especializadas das Nações Unidas (embora com estatuto especial e diferente das demais entidades intergovernamentais). Em um sentido estrito, esse "modelo" refere-se a um determinado ordenamento monetário que vigorou durante uma fase circunscrita da história econômica mundial (1946-1973), qual seja, o esquema de paridades cambiais fixas (mas ajustáveis), baseado no padrão ouro-dólar, embora o conceito também possa referir-se, de modo geral e desde essa primeira fase, às políticas econômicas aplicadas pelas duas organizações econômicas internacionais com sede em Washington. Existem, contudo, diferenças notáveis entre as funções desempenhadas e as políticas recomendadas por cada uma delas, assim como deve ser feita uma distinção temporal entre o regime monetário em vigor durante aquela etapa histórica e o sistema de flutuação cambial, não administrado pelo FMI, em vigor desde 1973.
Já o outro conceito, relativo ao "sistema" ou "modelo de Bretton Woods", é de ordem mais política do que monetária e refere-se à atuação prática e operacional " por vezes "ideológica" " das duas organizações criadas em 1944 para cuidar das moedas e das finanças internacionais, mas que acabam necessariamente por envolver-se na administração prática da vida econômica dos países membros, daí derivando uma série de implicações políticas (e jurídicas) que tendem a despertar, por vezes, mais paixões do que racionalidade nos debates políticos e econômicos conduzidos na esfera doméstica desses países. Esse papel, paradoxalmente, começou a ser mais realçado quando veio a termo o modelo "clássico" de Bretton Woods, no início dos anos 70, e quando também se opera a passagem do ciclo de crises financeiras predominantemente cambiais (e que envolviam igualmente países desenvolvidos) para crises de balanço de pagamentos (típicas de países em desenvolvimento), ocorrendo um refinamento das políticas de condicionalidades e o debate político em torno de sua consistência ou adequação às realidades nacionais dos países membros. O Brasil tem sido fértil nesse tipo de debate, praticamente desde meados dos anos 50 do século XX, até os dias que correm, a julgar pela veemência de certos argumentos eleitorais. Com efeito, desde os anos 1950 pelo menos, o FMI tem sido um dos mais freqüentes "bodes expiatórios" utilizados politicamente no Brasil, situação que tem sido entretanto corrigida gradualmente no período recente.
Numa parte inicial, este ensaio tratará em primeiro lugar dos arranjos monetários do pós-Segunda Guerra, abordando depois o problema do financiamento internacional, para concluir com uma avaliação da experiência histórica das duas instituições de Bretton Woods, ao encerrar-se o ciclo histórico do "sistema de Bretton Woods" quando da crise do sistema, no início dos anos 1970, e ao penetrar o mundo no "não-sistema financeiro internacional" na qual ele se encontra desde então. Numa parte subsequente, serão discutidos os aspectos práticos das políticas monetárias e modelos de política econômica geralmente recomendados pelas instituições de Bretton Woods, com destaque para o FMI. A parte mais importante do texto, entretanto, se ocupa exclusivamente do Brasil, com um histórico, no sentido lato, das relações institucionais e "políticas" entre o FMI e os governos brasileiros. A parte final retomará o debate sobre o desenvolvimento do modelo de Bretton Woods no meio século decorrido desde o final da Segunda Guerra Mundial, com ênfase na posição do Brasil.
2. O sistema monetário internacional desde a conferência de Bretton Woods
Os esquemas monetários, bastante diferentes entre si, experimentados no período posterior à Segunda Guerra Mundial, devem ser vistos no contexto evolutivo do sistema monetário internacional no século XX, que abandonou o regime relativamente estável do padrão ouro, em vigor entre o final do século XIX e a Primeira Grande Guerra, tentou sem sucesso retornar a um regime mais previsível e estável nos anos 20, ainda baseado no ouro, para penetrar no caos monetário dos anos 30, caraterizado por desvalorizações cambiais maciças, controles extensivos sobre os movimentos de capital e suspensões temporárias ou indefinidas da conversibilidade. O FMI foi criado em Bretton Woods para assegurar a estabilidade das taxas de câmbio, prover socorro temporário a seus membros em caso de desequilíbrios de balança de pagamentos e facilitar os pagamentos nas transações correntes internacionais (livre circulação dos fluxos de divisas para a remuneração de fatores, isto é, comércio de bens e serviços, não a liberalização dos movimentos de capitais). O Brasil participou da conferência de Bretton Woods, tornando-se membro fundador do FMI e do BIRD, muito embora tenha utilizado-se da permissão "temporária" (preservada durante mais de 50 anos) para manter determinadas restrições a pagamentos correntes, assim como utilizou-se do recurso, teoricamente ilegal, da dualidade cambial e das taxas múltiplas de câmbio durante vários momentos de sua história monetária recente.
Os EUA e a Grã-Bretanha (OS ANGLOAMERICANOS) foram os principais, se não exclusivos, arquitetos da conferência de Bretton Woods e, muito embora não tenham sido aprovadas as propostas do economista britânico John Maynard Keynes, tendentes a instituir uma moeda contábil de referência internacional (o bancor), houve acordo quanto ao retorno a um regime de paridades correlacionadas entre as moedas (fixas, mas ajustáveis, após aprovação dos membros), tomando como base o dólar, ou seu equivalente em ouro, à razão de 34 dólares por onça de ouro. O governo dos Estados Unidos se comprometeu solenemente a converter, por uma duração indefinida, todos os haveres em dólares detidos pelos demais membros a essa taxa fixa, uma promessa relativamente irrealista na medida em que não levava em conta as variações no volume e no custo de produção de ouro, o crescimento das reservas em dólar de terceiros países em relação aos haveres em ouro dos Estados Unidos (não se contou com o fenômeno inflacionário) ou os diferenciais de produtividade em relação a países mais dinâmicos, que reduziriam o poder de compra do dólar. Ao implementar o regime de Bretton Woods, em 1946, o Brasil declarou ao FMI a paridade de 18 cruzeiros por dólar, em vigor aliás desde 1939, e a manteve fixa, a despeito da erosão inflacionária, até 1953, quando introduziu o regime de flexibilidade cambial (taxas múltiplas), depois da experiência de leilões cambiais com ágio a partir de 1947.
Na verdade, o chamado "sistema de Bretton Woods" nunca funcionou em sua forma pura, ou apenas funcionou durante um espaço de tempo estritamente limitado, em função dos enormes desequilíbrios econômicos acarretados pela Segunda Guerra. O mundo vivia uma "penúria de dólares" " os Estados Unidos eram então responsáveis por 25% da produção mundial e grande parte dos fluxos comerciais " e muitos países, em especial os europeus, não aderiram a um regime de livre conversibilidade senão no final dos anos 50, depois que alguns deles " a França e a Grã-Bretanha, por exemplo " realizaram, sem a autorização do FMI, desvalorizações cambiais importantes, muitas vezes maiores que os limites autorizados no convênio constitutivo do Fundo. A rigor, o modelo de paridades fixas e controladas pelo FMI só vigorou no decorrer dos anos 60, quando outros problemas se acumularam " como os déficits contínuos nas transações correntes dos EUA, que imprimiram mais dólares do que suas reservas em ouro poderiam suportar " a ponto de colocar esse modelo sob pressão contínua.
No início dos anos 60, a ausência de recursos suficientes para que o FMI lidasse com crises financeiras nos próprios países desenvolvidos " como a crise da libra esterlina em 1960-61 ", fez com que "acordos gerais de empréstimos" fossem negociados entre os principais bancos centrais, dando origem ao chamado Grupo dos Dez. Desde meados dessa década, o governo americano solicitou a seus principais parceiros superavitários que contivessem dentro de estritos limites a conversão em ouro de suas enormes reservas em dólar, no que foram atendidos por países complacentes (e dependentes militarmente) como a Alemanha e o Japão, mas contestados por "dissidentes" como a França do General De Gaulle, que mantinha uma certa nostalgia por essa "relíquia bárbara" (no dizer de Keynes) representada pelo ouro. Outros problemas eram representados pela ausência de liquidez internacional em níveis adequados, para responder ao crescimento do comércio mundial, por exemplo, o que se tentou contornar pela criação de uma nova moeda de referência internacional, o "direito especial de saque", em decisão adotada durante a conferência do FMI realizada no Rio de Janeiro em 1967 e que entrou em vigor no início dos anos 70.
3. A crise do sistema monetário internacional e o "não-sistema" pós-1973
O sistema de Bretton Woods entrou finalmente em colapso em agosto de 1971, quando, sem prévio aviso, os EUA declararam não mais honrar o compromisso assumido em 1944 e suspenderam unilateralmente a conversibilidade do dólar em ouro. Esforços tendentes a restaurar o equilíbrio com base em novas paridades fracassaram e, desde 1973, com as modificações pertinentes introduzidas no convênio constitutivo do FMI, a economia mundial vive num regime de ausência total de paridades correlacionadas, ou seja, num "não-sistema" monetário internacional. De fato, embora a maioria dos países adote o regime de flutuação cambial, vários outros, em especial países em desenvolvimento, continuam a vincular suas moedas a algumas divisas fortes, geralmente o dólar, como na América Latina, mas também, no caso de outras áreas geográficas, ao deutsche mark (e agora ao euro) ou ao iene.
O regime de flutuação pode ser totalmente livre " como no caso das principais moedas internacionais ", o que não impede eventuais intervenções dos bancos centrais nos mercados, ou então em regime de bandas ajustáveis, cuja referência de variação pode estar eventualmente ligada a uma cesta de moedas. O próprio "direito especial de saque" do FMI, moeda puramente contábil, tem seu valor determinado em função da variação relativa de um coquetel de moedas, com base no dólar, no iene, na libra, no franco francês e no marco alemão, as duas últimas substituídas pelo euro desde 1999. Uns poucos países, finalmente, adotam um regime de conversibilidade pura, modelo "caixa de conversão" (ou currency board), que pode estar baseado numa moeda de curso forçado (como a Índia em relação à libra, durante o regime colonial inglês) ou livremente adotada como referência única por razões de política monetária (como o dólar, na experiência argentina iniciada em 1991).
A "anarquia" monetária e cambial vivida desde o desmantelamento do modelo de Bretton Woods e os perigos inerentes aos regimes de flutuação, "sujos" ou "limpos" (isto é, com ou sem intervenção das autoridades financeiras), podem levar a uma concentração dos regimes monetários nacionais em torno das três grandes moedas da atualidade, o dólar, o euro e o iene (esta podendo ser substituída, no futuro, pelo renmimbi chinês). A perda de "soberania monetária" pode assim implicar em redução " controlada ou involuntária, dependendo das circunstâncias econômicas de cada país " do número de moedas nacionais ou até mesmo conduzir à renúncia antecipada à moeda nacional, como nos fenômenos de dolarização na América Latina (Panamá, Equador, El Salvador e ameaças na Argentina). Quaisquer que sejam as soluções adotadas pelos países individualmente, ou por grupos de países (como no caso dos blocos comerciais, a exemplo da União Européia que adotou uma moeda única, podendo servir de referência para experiência semelhante no âmbito do Mercosul), parece evidente que o regime de paridades fixas conhecido como "modelo de Bretton Woods" não tem chances de renascimento no futuro previsível, muito embora os regimes monetários baseados em taxas ajustáveis e correlacionadas continuem atraentes em razão de sua aparente promessa de estabilização cambial, algo tão desejável como a preservação do poder de compra de uma moeda.
4. Condicionalidades econômicas e soberania nacional: o modelo de Bretton Woods
O outro conceito relativo ao "modelo de Bretton Woods" é de ordem mais política do que monetária e refere-se à atuação prática e operacional " por vezes "ideológica" " das duas organizações criadas em 1944 para cuidar das moedas e das finanças internacionais. As premissas das quais partiram os economistas e diplomatas da Grã-Bretanha e dos Estados Unidos, ao proporem o sistema econômico multilateral identificado com Bretton Woods " e que compreendia também uma entidade voltada para o comércio, efetivamente criada em Havana em 1948, mas nunca ratificada em seu formato original e apenas implementada como Organização Mundial do Comércio, em 1995 " eram as de um sistema baseado, tanto quanto possível, na abertura dos mercados em regime de economia privada (muito embora concessões tenham sido feitas a esquemas de planejamento estatal), na livre conversibilidade das moedas, na ausência de discriminações (cláusulas de nação-mais-favorecida e do tratamento nacional) e de restrições quantitativas ou de barreiras não-tarifárias ao comércio de bens e serviços, assim como na definição e manutenção de políticas econômicas sólidas e responsáveis, de molde a evitar graves desequilíbrios internos ou externos que pudessem comprometer a economia mundial e os fluxos de comércio entre os países.
Não tinha sido prevista, a despeito do que se crê habitualmente, a liberdade de movimentação dos capitais exclusivamente financeiros, cuja administração não faz parte, até 2001, do mandato atribuído pelos países membros ao FMI: sua jurisdição compreende tão somente a livre circulação dos capitais para pagamentos correntes. O Banco Mundial, por sua vez, deveria ocupar-se dos financiamentos de longo prazo a taxas reduzidas, de forma a permitir investimentos de um certo vulto a países desejosos de engajar recursos em obras de infra-estrutura ou em projetos de lenta maturação. De fato, ao longo dos anos, ambas as instituições tiveram algumas de suas funções colocadas em situação de overlapping, com o FMI fazendo empréstimos para "ajuste estrutural" das economias colocadas em situação de graves desequilíbrios financeiros, como no caso dos choques do petróleo dos anos 70 (ainda que a prazos mais reduzidos do que os créditos do BIRD), e o banco provendo recursos exclusivamente financeiros, não para construir casas ou estradas, mas para sanar deficiências de balanço de pagamentos (como no próprio caso da crise financeira brasileira de 1998-99, que foi em parte contida com financiamentos parciais do BIRD e do BID).
O aspecto crítico, porém, envolvido no chamado "modelo de Bretton Woods" prende-se, mais freqüentemente, às recomendações de política econômica formuladas pelo FMI (e muito acessoriamente pelo BIRD) quando da aprovação de créditos stand-by ou da concessão de créditos e financiamentos estruturais, que podem significar a "imposição" de alguma condicionalidades ditas "neoliberais" pelos adversários do dito "consenso de Washington". Existem muitos equívocos nas acusações dirigidas ao FMI, cujas políticas não são exatamente ditadas pela sua burocracia técnica, mas geralmente pelo conselho de diretores, que representam a maioria do capital acionário, obviamente dominado pelas economias mais importantes do planeta (um "diretório político" não muito diferente do Grupo dos 7). Esses países entretêm, como seria de se esperar, um certo consenso em torno de "políticas responsáveis", caracterizadas pela liberalização dos intercâmbios, pela diminuição da intervenção do estado na economia, solidez das políticas fiscais, realismo cambial e ausência de restrições notáveis aos fluxos reais e financeiros.
A despeito dos métodos por vezes rígidos de implementação do ajuste, a ortodoxia monetária e financeira é contudo aplicada de comum acordo com as autoridades econômicas do país que solicita um crédito de emergência, com alguma flexibilidade em relação a aspectos particulares do "pacote de socorro". Assim, o FMI pode "conceder" a manutenção de regimes menos flexíveis de administração cambial " bandas ou sistema de paridade fixa " quando normalmente seus técnicos recomendam a desvalorização e um regime de flutuação, ou ele pode concordar com a manutenção temporária de subvenções estatais a determinados setores, quando a pura ortodoxia recomendaria seu desmantelamento puro e simples. De modo geral, os programas de ajuda financeira do FMI " com desembolsos condicionados ao cumprimento de determinadas metas " são elaborados tendo em vista a correção de desequilíbrios insustentáveis no plano fiscal ou nas transações externas, situações que deveriam de toda forma ser enfrentadas voluntariamente pelos países em dificuldades temporárias.
Da mesma maneira, alguns dos créditos concedidos pelo Banco Mundial podem vir acoplados a algumas condicionalidades de ordem econômica, mas elas se referem no mais das vezes ao bom desempenho do projeto, sua implementação responsável, retornos verificáveis e, se possível, a correção de alguns desajustes estruturais nos planos fiscal ou tributário que podem implicar em mudanças na legislação nacional de países dotados de máquinas administrativas especialmente deficientes ou claramente corruptas. A "boa governança", o combate à corrupção, o desenho de políticas setoriais ou de projetos específicos que sejam ambientalmente sustentáveis e socialmente responsáveis tornaram-se algumas das condicionalidades do BIRD e dos bancos regionais que respondem a críticas formuladas pela opinião pública e por organizações não-governamentais. Desse ponto de vista, o "modelo de Bretton Woods" há muito deixou de representar a pura expressão da "ortodoxia econômica" para ingressar num certo "consenso global" de política sólidas, eficientes e "socialmente sustentáveis".
5. O "modelo de Bretton Woods" e a "nova arquitetura financeira internacional"
O problema da maior parte das propostas em torno da chamada "nova arquitetura financeira internacional" é que elas não são realisticamente factíveis, ou então pecam por excesso de condicionalidades políticas (como, por exemplo, a demanda por uma revisão radical dos objetivos e métodos de trabalho das instituições de Bretton Woods), que simplesmente não se realizarão. Não há penúria de propostas para reformar a arquitetura financeira internacional, mas "muitas dessas propostas são contraditórias e mutuamente incompatíveis". [1] Os países do G-7 apresentam individualmente ou em grupo suas sugestões; o Grupo dos 20, um foro provisório de países avançados, em transição e em desenvolvimento, vem elaborando uma série de relatórios com esse mesmo objetivo; o ex-Diretor-Gerente do FMI, Michel Camdessus, tinha avançado idéias nessa direção e os representantes da academia e do mundo financeiro, a começar por George Soros, também não deixam de emitir os mais diversos e mirabolantes esquemas de "revitalização", de "transformação radical", quando não de "abolição" das principais instituições do setor financeiro multilateral.
Não sem razão, o livro do Prof. Eichengreen tem como subtítulo "a practical post-Asia agenda", querendo ele com isso significar que suas recomendações são voluntariamente modestas para que elas possam ter uma chance razoável de implementação. Ele descarta, de pronto, propostas em favor de uma única moeda de curso internacional, de um banco central mundial, de um "grande" regulador financeiro internacional ou uma corte planetária tratando de insolvências, algo equivalentes a quimeras ("pie-in-the-sky schemes"). O novo Diretor-Gerente do Fundo, o alemão Horst Kohler, também expressou a vontade de introduzir reformas na instituição, mas muito provavelmente elas não se traduzirão em mudanças significativas no mandato ou na forma de atuação da mais vilipendiada das "sisters-in-the-woods". O Banco Mundial, por sua vez, já declarou sua intenção de concentrar suas principais operações em programas de combate à pobreza nos países mais necessitados. Ambas as instituições passaram a fazer da luta contra a corrupção uma espécie de "condicionalidade informal" no processo de aprovação de novos projetos ou empréstimos.
Depois de meio século de existência continuada, a importância das duas entidades de Bretton Woods continua a ser reconhecida mesmo por seus adversários ideológicos: na ausência do FMI ou do BIRD, outros mecanismos e instituições teriam de ser concebidos e implementados para enfrentar os problemas das crises financeiras, dos desequilíbrios de balanças de pagamentos, da ausência de financiamentos privados para determinados projetos de investimento, sem mencionar a ausência de capacitação técnica de muitos países mais pobres para sequer desenhar e implementar programas amplos de saneamento básico, de construção de infra-estrutura ou até de implantação de redes escolares e de saúde preventiva.
Na verdade, o alegado "modelo de Bretton Woods" não tem tanto a ver com a presumida "liberdade dos mercados", mas sim com o mau funcionamento desses mesmos mercados, seja na contenção de pânicos bancários e hemorragias financeiras, seja na alocação adequada ou satisfatória de recursos financeiros para determinados países que não contam com aportes voluntários de capitais privados, sob a forma de investimentos diretos, por exemplo, ou que não dispõem de condições mínimas para contrair empréstimos no sistema bancário comercial. O BIRD e o FMI " que nunca chegou a ser um "emprestador de capitais de última instância", como queria Keynes " são chamados, precisamente, quando os mercados falharam ou se mostraram incapazes de cumprir suas funções alegadamente saneadoras ou corretoras de desequilíbrios. Num certo sentido, eles são o "anti-mercado", pois que representando uma intervenção de "tecnocratas" para restaurar situações de equilíbrio instável e aportando recursos quando a "mão invisível" deixou de fazê-lo. Assim, a despeito das iniquidades ainda presentes, e de certa forma persistentes e crescentes, na economia mundial, com um imenso diferencial de recursos e de riqueza entre os países, instituições como as "duas irmãs" de Bretton Woods podem contribuir para o desenho de uma "arquitetura financeira internacional" mais compatível com os requerimentos de estabilidade macroeconômica e as necessidades de financiamento dos países mais pobres.
6. O Brasil em Bretton Woods: sem a dimensão do desenvolvimento
Em maio de 1944, Roosevelt estende ao Brasil o convite para participar, junto com 43 outras "nações unidas e associadas", da conferência que deveria discutir a reconstrução econômica do pós-guerra. O Brasil esteve representado em Bretton Woods pelo ministro da Fazenda do governo Vargas, Arthur de Souza Costa, que chegou a presidir um dos comitês (o de "organização e administração") da Comissão I da Conferência (que tratava do próprio FMI). Acompanhavam-no, como delegados, entre outros, Francisco Alves dos Santos Filho, da Carteira de Câmbio do Banco do Brasil; Valentim Bouças, à época pertencente à Comissão bilateral de Controle dos Acordos de Washington sobre a dívida brasileira; Eugenio Gudin, membro do Conselho Econômico e Financeiro e do Comitê de Planejamento Econômico da presidência da República; Octávio Gouveia de Bulhões, da Divisão de Estudos Econômicos e Financeiros do Ministério da Fazenda; e Vitor Bastian, Diretor do Banco da Província do Rio Grande do Sul (de onde vinha Souza Costa antes de ser convidado por Vargas para substituir Oswaldo Aranha na Fazenda). Faziam ainda parte da delegação o jovem diplomata Roberto de Oliveira Campos, então segundo secretário da Embaixada em Washington, e Santiago Fernandes, economista do Banco do Brasil.
A delegação brasileira propôs uma conferência específica para promover a estabilidade nos preços dos produtos de base, idéia que seria retomada na Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Emprego em Havana e em diversas reuniões econômicas que, nos anos 50 e começo dos 60, levam à constituição da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD). Os esforços do Brasil e de outros países para viabilizar medidas em favor do desenvolvimento econômico não encontram eco nos debates. Os acordos de constituição do FMI, por exemplo, assim como o Acordo Geral de 1947, não fizeram nenhuma distinção entre países desenvolvidos e em desenvolvimento.
Não se tratava, no entanto, de uma discriminação direta e voluntariamente perversa: o problema simplesmente não se colocava, na ótica dos que convocaram a Conferência de Bretton Woods. A reorganização econômica e monetária do mundo era um problema a ser resolvido basicamente entre as grandes potências, que se consideravam como as únicas "responsáveis pela ordem internacional". Em Bretton Woods atuaram essencialmente os EUA e a Grã-Bretanha: todos os demais participantes eram meros figurantes.
7. O FMI em sua primeira fase: inconsistências sistêmicas
O fato de os acordos de Bretton Woods não trazerem nenhuma distinção entre países avançados e países em desenvolvimento pode ser explicado pelo contexto da época, quando a questão prioritária era a da reconstrução econômica dos países em guerra, a começar pelas potências capitalistas da Europa. De fato, na primeira fase de suas atividades, o FMI desconhece a questão do desenvolvimento e sua prática corrente reflete os problemas prioritários da estabilização econômica nos países europeus. A organização parece ter demonstrado enorme tolerância para com as desvalorizações manifestamente ilegais praticadas por alguns desses países (a França, por exemplo), preocupando-se muito mais com os problemas de taxas múltiplas de câmbio e de práticas discriminatórias em matéria monetária (controle dos fluxos de divisas) por parte dos países menos desenvolvidos do que com as enormes restrições ao câmbio prevalecentes nos países europeus. Essedouble standard não deixou, evidentemente, de provocar um legítimo mal-estar nesses países, em especial na América Latina, que ressentiam que muito maior atenção era dada às suas práticas restritivas do que às dos major powers.
Nessa primeira fase, a política econômica relativamente ortodoxa conduzida pelos ministros de Dutra coincide com a filosofia imperante no FMI. Sem embargo, a saída de capitais e o esgotamento das reservas em divisas acumuladas durante a guerra " processo também acelerado pela liberalização das importações como meio de controlar a inflação " atingem tais proporções que o Governo é obrigado a reintroduzir medidas de controle cambial em meados de 1947. Apesar disso, ele recusou-se persistentemente a alterar a paridade do cruzeiro, uma vez que, de acordo com as regras do Fundo, o câmbio estável era considerado um princípio de bom comportamento econômico.
Com efeito, para assegurar a estabilidade cambial nas relações econômicas internacionais, o convênio constitutivo do FMI " promulgado no Brasil em maio de 1946 " não permitia a existência de moedas flutuantes, nem a introdução de depreciações unilaterais para aumentar a competitividade. O Governo Dutra manteve-se atrelado a esse princípio durante todo seu período constitucional, mesmo em face de desvalorizações "ilegais" realizadas por alguns países europeus durante a fase de penúria de dólares do imediato após-guerra. Uma vez feita a declaração da paridade de sua moeda em meados de 1946 " o valor era aquele expresso em termos de ouro (ou dólares) em julho de 1944, data da Conferência de Bretton Woods, e correspondia a uma taxa de Cr$ 18,46 por dólar, já em vigor desde 1939 ", ela seria mantida até o próximo Governo Vargas, quando se volta a adotar o pouco ortodoxo sistema de taxas diferenciadas.
Na verdade, uma certa heterodoxia no manejo da política cambial tinha sido introduzida desde meados de 1947, quando, por força da penúria de divisas, se adotou o regime de licenças de importação, segundo uma hierarquização de prioridades. Mas, a paridade cambial declarada em 1946 foi mantida até 1953, a despeito da enorme inflação registrada nesse período. A única conseqüência dessa adesão um pouco míope aos princípios estritos do FMI foi a valorização da moeda brasileira, embora limitada pela inflação mundial e pela desvalorização das moedas européias no final dos anos 40.
A primeira operação contraída pelo Brasil com uma das organizações de Bretton Woods foi um empréstimo para um projeto de energia elétrica à base térmica contraído junto ao Banco Mundial em 1949, por um montante de 75 milhões de dólares. As operações com o FMI não começaram senão na década seguinte e parecem ter consistido, numa primeira experiência, num simples aval dado em 1954 a empréstimo do Eximbank, o banco garantidor de financiamentos às exportações do governo americano, o que foi logrado a despeito do sistema de taxas múltiplas de câmbio então mantido pelo Brasil. Nessa época, aliás, o FMI formula uma recomendação para a unificação do regime cambial, o que no entanto não podia ser logrado de imediato em vista dos persistentes problemas fiscais e tributários (a taxa múltipla atuava como um adicional tarifário, pelo menos antes da reforma aduaneira de 1957, que mudou a tarifa de específica para ad valorem). Nas décadas seguintes, o Brasil viria a ser um dos principais clientes de ambas as organizações, muito embora as relações com o FMI tenham seguido um padrão mais irregular do que as operações quase constantes mantidas junto ao BIRD.
8. Juscelino Kubitschek dá inicio à demonização do FMI
Uma das etapas mais significativas desse relacionamento tortuoso é representada pelo rompimento, em 1959, por Juscelino Kubitschek, de um acordo stand-by negociado no ano anterior pelo seu ministro Lucas Lopes. Esse gesto de fundo essencialmente político e quase demagógico assumiu, na simbologia de uma certa história simplista, ares de declaração triunfalista de independência econômica por parte do Brasil, como se o FMI e, por trás dele, o governo dos EUA tivessem interesse em colonizar ou humilhar o País, quando o que estava em jogo era tão somente o cumprimento de certos critérios de desempenho em matéria monetária e fiscal. Na verdade, Juscelino, já comprometido com o projeto de construção de Brasília pela via fácil (e altamente irresponsável) das emissões inflacionistas não pretendia submeter-se a nenhum tipo de controle de gastos (menos ainda de elaboração orçamentária normal). O fato é que as "explicações" dadas por JK para justificar o rompimento do acordo stand-by com o Fundo " o atendimento das exigências teria redundado, por exemplo, no "aniquilamento" do País, ele teria de "abrir mão do Plano de Metas" e deixaria o povo "passando fome" " passaram a integrar a demonologia da esquerda brasileira em relação ao FMI " logo identificado com "fome e miséria internacional" " praticamente até os dias de hoje, constituindo um caso único de auto-engano coletivo cultivado de maneira persistente durante décadas a fio.
Um pouco mais adiante, novo acordo stand-by negociado pelo ministro Clemente Mariani com o Fundo em 1961 teve de ser suspenso após a renúncia de Jânio Quadros, cuja realização mais importante na área econômica foi a unificação dos diferentes regimes cambiais em vigor desde a segunda presidência de Getúlio Vargas, medida adotada depois de desvalorização importante da moeda e eliminação de subsídios a alguns bens. Os anos tumultuados da presidência João Goulart " primeiro sob um regime parlamentarista, depois no sistema presidencialista novamente " não constituem uma trajetória uniforme de política econômica e portanto não podem ser analisados segundo um padrão normal de relacionamento com as agências financeiras multilaterais. De resto, o Brasil não chegou a contrair, nessa fase, nenhuma nova obrigação financeira com as entidades internacionais, tendo sido entretanto obrigado a negociar empréstimos e financiamentos de curto prazo com governos e entidades nacionais de financiamento e depois a renegociar esse créditos, inclusive no âmbito do Clube de Paris, quando a inadimplência se manifestou no horizonte.
9. O regime militar e o FMI: boas relações, sem dependência
O governo militar, sustentado pelas forças conversadoras, bem acolhido pelos EUA e integrado por economistas ditos "ortodoxos", passou a viver em termos melhores com o FMI, de que são exemplo os sucessivos acordos stand-bynegociados praticamente ano a ano entre 1965 e 1972. De fato, esses acordos não eram necessários do ponto de vista estrito da balança de pagamentos, justificando-se apenas como uma espécie de "selo de qualidade" das políticas econômicas implementadas nessa fase de estabilização. Dos quase 570 milhões de DES concedidos nessa época em oito operações anuais, o Brasil sacou apenas 150 milhões (em duas tranches de 75 milhões cada, as primeiras, sem condicionalidades), contentando-se o governo com o aval do FMI para fins de renegociação da dívida com credores oficiais. O BIRD, a partir dessa época, também passou a emprestar com maior liberalidade ao Brasil, assim como a AID, a agência oficial de ajuda ao desenvolvimento do governo dos EUA, ou o Eximbank.
A fase do chamado "milagre econômico brasileiro", entre 1967 e a primeira crise do petróleo, em 1973, coincide com o ingresso de importantes fluxos de investimento estrangeiro, tendo o governo atuado inclusive no sentido de restringir o excesso de entradas, de maneira a não provocar surtos inflacionários na economia brasileira. Mesmo depois do início de problemas na balança de pagamentos, com a triplicação dos preços do petróleo e a continuidade das grandes obras de infra-estrutura e dos investimentos estatais patrocinados pelo governo "desenvolvimentista" de Geisel, o governo evitou fazer apelo ao FMI, preferindo socorrer-se nos euromercados, então regurgitando de petrodólares que passaram a ser reciclados em condições extremamente generosas para com os tomadores (taxas de juros praticamente negativas, em face da aceleração da inflação nos países centrais). De resto, o FMI teve papel pouco ativo na fase de grandes turbulências dos anos 70, atingido ele mesmo pela alteração quase completa dos fundamentos que tinham presidido sua atuação institucional desde a assinatura dos acordos de Bretton Woods: o regime de paridades fixas e a conversibilidade do dólar em ouro a uma taxa estável.
A nova crise do petróleo, em 1979, agravou ainda mais a situação das transações correntes do Brasil, numa fase em que as taxas de juros passam a ser flutuantes e de fato aumentam extraordinariamente a partir da política do Federal Reserve de atrair capitais para os EUA. O governo Figueiredo, novamente com Delfim Netto à frente da economia, hesitou entretanto em recorrer ao FMI, na medida em que o apelo teria um enorme custo político. Ele só o fez quando a situação já tinha saído de controle, com escassez de capitais voluntários a partir da guerra das Malvinas (maio de 1982) e sobretudo com o deslanchar da moratória mexicana em agosto desse ano. Entre o início de 1983 " quando um acordo dito EFF (extended Fund facility) é negociado " e o final do regime militar, o Brasil beneficiou-se de créditos emergenciais do Fundo mas não conseguiu cumprir a maior parte das exigências e requerimentos formulados pelo staff do órgão e estabelecidos por sua diretoria pois que não obtinha condições políticas para um conjunto de reformas tendentes a desindexar a economia brasileira e a colocar as contas públicas sob controle. O ministro Delfim Netto negociou e renegociou meia dúzia de cartas de intenções para sustentar um acordo stand-by que nunca foi implementado em forma integral.
Mais grave porém que os conflitos distributivos de ordem interna era o problema da dívida externa, tanto a oficial, que teria de ser renegociada no âmbito do Clube de Paris, como a comercial, para a qual os instrumentos de coordenação ainda eram incipientes e improvisados. A estrutura dos empréstimos consorciados, envolvendo dezenas, senão centenas de bancos " os chamados "syndicated loans" " era obviamente uma dificuldade: um comitê assessor dos bancos credores foi rapidamente constituído, mas seu funcionamento deixava bastante a desejar em face das disputas entre os próprios bancos para um tratamento preferencial para os seus créditos. A inadequação dos mecanismos institucionais para o encaminhamento adequado do problema da dívida externa era patente. Por um lado, os bancos privados tinham sido extremamente irresponsáveis ao conceder empréstimos sobre empréstimos aos governos dos países em desenvolvimento, na suposição absurdamente anti-histórica de que estados soberanos não vão à bancarrota e não declaram moratória. Eles estavam esperando que o governo dos EUA e o próprio FMI garantisse pelo menos o pagamento dos juros por parte dos países devedores, algo que esteve sob risco em diversas ocasiões. Por outro lado, o FMI estava apenas equipado para tratar de desequilíbrios temporários de balanço de pagamentos, não para administrar um processo prolongado de renegociação de dívidas soberanas e comerciais.
O problema da dívida externa de meados dos anos 80 foi mais empurrado para a frente a partir de uma série de novos empréstimos e de reescalonamentos por parte da banca privada " entre eles, mega-operações conduzidas pelo Citi e pelo Morgan no início de 1983 " do que de fato resolvida por via da cooperação institucional entre o governo brasileiro e o Fundo, objeto de um grande empréstimo nessa mesma época, logo suspenso em face do descumprimento brasileiro de uma série de metas. Tem início nesse período um novo capítulo do que se poderia chamar, livremente, de "novela financeira do Brasil", isto é, a sucessão infindável de visitas de missões técnicas do Fundo, enviadas ao Brasil para examinar as contas e propor novas metas que tampouco seriam cumpridas. O aspecto risível do folclore em torno das "missões do FMI" esconde o que de fato passou a constituir a essência de uma outra série de componentes da demonologia brasileira em torno dessa instituição: as condicionalidades impostas como parte de uma conspiração de banqueiros e governos poderosos para obrigar o País a reembolsar uma dívida ilegítima e impagável.
Os anos 80 também assistiram ao surgimento de "visões alternativas" para o tratamento da dívida, inovando em relação à abordagem estritamente financeira nas experiências históricas precedentes. Foros informais de consulta como o "consenso de Cartagena" (1984) " de que participou o Brasil, mais pela sua diplomacia do que pelas suas autoridades financeiras " impulsionaram esse tipo de "politização" da questão da dívida, mas deve-se reconhecer que seus resultados práticos foram bastante modestos, a despeito mesmo de terem os países do G-7 passado a aceitar como inevitáveis os esquemas de redução do principal e dos juros, em especial para os países mais pobres altamente endividados. Essas iniciativas de abatimento da carga da dívida oficial passaram a ser conhecidos pelos nomes das cidades nas quais o G-7 realizava suas reuniões anuais: "menus" de Toronto, de Londres, de Nápoles e de Lyon, nenhum deles aplicado ao Brasil, em vista das dimensões de sua economia e de sua posição mais sólida do ponto de vista das contas externas.
A descoordenação política e operacional em torno do problema da dívida externa dos países emergentes era de fato muito grande, envolvendo muitos atores dotados de pouca inspiração e muita transpiração: FMI, Banco Mundial, Tesouro americano, Federal Reserve, Departamento de Estado, agências garantidoras de créditos comerciais, outros governos credores " geralmente europeus, mas também os japoneses e canadenses " ademais, obviamente, dos bancos privados, centenas deles, a começar pelos grandes de Wall Street e da City londrina. Um certo grau de energia por parte dos funcionários americanos e também um pouco de sorte " assim como a própria cooperação dos principais devedores, a começar pelo México e pelo Brasil " evitou o pior: o colapso do sistema financeiro internacional. O esquema não evitou contudo a estagnação e a crise nesses mesmos países, dando origem ao estigma da "década perdida". Oportunamente, a introdução do princípio do reescalonamento com desconto do valor face " ou fixação de juros ", tal como consubstanciado no Plano Baker, permitiu a lenta reabsorção dos casos mais graves de inadimplência financeira, com perdas desigualmente distribuídas entre os credores e os tomadores (variável segundo os casos).
Entretempos, no Brasil, a condução do processo de entendimentos com o Fundo foi bastante errática e irregular: logo depois do descumprimento das metas acertadas no acordo de facilidades ampliadas (EFF) do início de 1983, nova missão do FMI veio ao Brasil para tentar convencer as autoridades brasileiras a desindexar a correção automática dos salários, além obviamente de estabelecer metas precisas para a redução da inflação. Como relatado em uma história oficial do FMI cobrindo esse período, "Os brasileiros tinham resistência a esse tipo de requisito e o seu duradouro e altamente influente diretor executivo, Alexandre Kafka, reclamou que esse nível de envolvimento estrutural na política econômica era pouco apropriado e não tinha precedentes". [2] A partir daí " e a despeito de renegociações conduzidas no âmbito do Clube de Paris " os desencontros entre o Brasil e a comunidade de credores oficiais e privados foram freqüentes, atravessando inclusive a mudança de regime político do início de 1985, até culminar na famosa moratória de 1987, quando o Brasil, pela primeira vez em muitas décadas, declarou a impossibilidade de continuar honrando seus compromissos externos.
10. O Brasil redemocratizado e o FMI: más relações, com dependência
Em janeiro de 1985, como forma de pressionar por novas facilidades creditícias, o governo brasileiro anunciou que estaria suspendendo o pagamento de juros sobre a dívida oficial bilateral até o reescalonamento dessas dívidas, ao que o Clube de Paris respondeu que o estabelecimento de um acordo stand-by com o FMI era a condição necessária para fazê-lo. A substituição de Francisco Dornelles por Dilson Funaro em meados desse ano não foi particularmente bem sucedida em termos de entendimentos com o FMI e com os demais credores oficiais e privados. A novela da dívida e o balé de missões do Fundo ao Brasil continuou pelos meses seguintes, sem qualquer progresso substantivo na condução das renegociações e com muito pouco progresso no tratamento conceitual do problema. O presidente Sarney adotou uma retórica anti-Fundo, ao declarar em setembro de 1986 " descartando o fato de que o Brasil de fato não cumpria nenhum plano com a instituição " que "as fórmulas do FMI para o Brasil simplesmente não funcionam. Elas nos conduziram à mais dramática recessão em toda nossa história". [3]
A moratória declarada em fevereiro de 1987, envolvendo o pagamento de juros dos empréstimos de médio e longo prazo dos credores privados, chocou o mundo e o FMI, mas de fato ela era inevitável: a dívida total era então de 121 bilhões de dólares e as reservas brutas tinham caído dramaticamente de US$ 9,25 bilhões no final de 1985 para menos de 4 bilhões no momento da moratória. Uma renegociação inédita " isto é, sem o aval do Fundo e sem um stand-by em vigor " tinha no entanto sido concluída com o Clube de Paris um mês antes, o que permitiu algumas acomodações até que o ministro Funaro fosse substituído por Luiz Carlos Bresser Pereira em abril de 1987. Este não pretendia renegociar com o Fundo antes de acomodar a situação dos banqueiros privados, aos quais pediu um novo empréstimo-ponte a taxa de juros zero: levou zero empréstimo. Seus encontros com funcionários americanos para discutir seu plano de "debt relief" para o Brasil " de fato de "securitização" da dívida " foi recebido com um "non-starter", a começar pelo próprio Secretário do Tesouro James Baker, que recusou em setembro desse ano desvincular o esquema "voluntário" de redução de dívidas privadas dos arranjos com o FMI. O mais extraordinário é que esse esquema conceitual veio depois a ser consubstanciado no chamado Plano Brady, do nome do sucessor de Baker à frente do Tesouro. O episódio revela, em todo caso, que o crédito político e financeiro do Brasil estava próximo de zero e, provavelmente, com poucas perspectivas de melhoria.
Esse tipo de guerrilha financeira sem vitórias nem vencedores continuaria pelo resto da década, até que a gestão Marcílio Marques Moreira na Fazenda, no princípio dos anos 1990, seguida mais adiante pela de Fernando Henrique Cardoso na mesma pasta " com Pedro Malan designado como negociador oficial da dívida externa " permitiu dar início a uma nova fase no relacionamento do Brasil com a comunidade financeira internacional. Um pouco antes dessa época, o Fundo e as próprias autoridades americanas já estavam convencidos que era preciso separar a estratégia do tratamento da dívida dos interesses dos banqueiros privados, o que foi logrado em 1989 através do Plano Brady, que previa precisamente uma estratégia mais flexível para o "debt relief" e para o apoio do FMI aos novos esquemas de facilitação da renegociação dos créditos oficiais e dos empréstimos privados.
No intervalo, o sucessor de Bresser na Fazenda, Mailson Ferreira da Nóbrega, assinou uma carta de intenções com o Fundo, em junho de 1988, prevendo a negociação de um novo acordo stand-by e antecipando negociações com banqueiros e o Clube de Paris. Em agosto, o Brasil conseguiu sacar uma tranche de 365 milhões de DES de um total de mais de 1 bilhão aprovados, mas isso foi tudo. As turbulências políticas do final do governo Sarney e as expectativas geradas pela nova Constituição, entretanto, minaram os esforços do ministro Mailson em prol de acordos consistentes e duráveis com aqueles parceiros. Da mesma forma, uma carta de intenções negociada em setembro de 1990, já no Governo Collor, não teve implementação em virtude das demais inconsistências do plano de estabilização introduzido em março desse ano. Mas o ministro Marcílio Marques Moreira logrou concretizar um reescalonamento no âmbito do Clube de Paris em 1992, mesmo sem dispor do aval do FMI.
11. Encontros e desencontros dos anos 90: o FMI e as crises financeiras
Com a presença de Fernando Henrique Cardoso na condução dos negócios da Fazenda, a partir de maio de 1993, e uma brilhante equipe de assessores econômicos em postos estratégicos do governo Itamar Franco, foi possível conduzir, pela primeira vez em muitos anos, um processo realista e consistente de ajuste estrutural que, via desindexação planejada da economia, acabaria levando ao plano Real, passando pela solução parcial do problema da dívida em abril de 1994 e a subseqüente suspensão oficial da moratória. Um acordo com o Clube de Paris em 1992 tinha contornado a situação dos créditos oficiais.
O primeiro governo Fernando Henrique Cardoso, eleito de forma espetacular em outubro de 1994, fundamentalmente em virtude do sucesso do Plano Real, inicia em 1995 sua gestão com um desafio externo de grande amplitude: controlar os efeitos da crise do México de dezembro daquele ano e garantir a manutenção da estabilidade cambial, o que foi obtido mediante pequeno ajuste na política de valorização cambial do período inicial do programa de estabilização. Introduziu-se o sistema de bandas e a prática de correções ou ajustes ("minidesvalorizações" disfarçadas) dentro da banda, de maneira a compensar parte da erosão inflacionária e a valorização de fato pela qual passou o Real a partir de sua introdução nos segundo semestre de 1994. No plano internacional, o governo FHC começa a propor, mediante carta do presidente a seus parceiros do G-7, medidas de controle dos capitais voláteis, tendo recebido uma certa receptividade em alguns setores.
Ao mesmo tempo, entretanto, o G-7 também propunha a liberalização dos movimentos de capitais, área que nunca fez parte da jurisdição do FMI, consoante o espírito "keynesiano" que presidiu aos acordos de Bretton Woods, voltados basicamente para a liberalização dos pagamentos correntes (à exclusão, portanto, dos fluxos voluntários de ativos). As autoridades monetárias brasileiras, a despeito de uma adesão conceitual ao princípio da liberalização progressiva e cautelosa desses fluxos, não concordavam com a idéia de abandonar de vez o monitoramento nacional desses capitais, uma vez que, escolado pelos desequilíbrios persistentes que o País conheceu praticamente desde a inauguração da república, o Brasil sequer tinha operado, quando da ratificação dos acordos de Bretton Woods, a liberalização completa de seus pagamentos correntes (fazendo uso das exceções previstas no Artigo 14 do convênio constitutivo do FMI, para derrogar às obrigações previstas no Artigo 8º, aceito integralmente apenas recentemente).
O ministro da Fazenda Pedro Malan também expressou restrições ao caráter amplo do sistema de disseminação de dados, argumentando que sua divulgação poderia ser fator de instabilidade, em lugar de contribuir para a estabilização dos mercados financeiros. Em todo caso, consoante seu novo papel internacional e de liderança na diplomacia dos países em desenvolvimento mais dinâmicos, o Brasil foi convidado em 1996, junto com outros sete países emergentes, a ingressar no BIS (o que foi efetivado em 1997), assim como a participar, mais tarde, de esquemas restritos de discussão das turbulências financeiras (como o G-22 e o G-20).
Começando pelo México em 1994-95, continuando na Ásia dois anos depois, estendendo-se à Rússia em agosto de 1998 e logo em seguida ao Brasil, uma série de crises financeiras abalou o sistema internacional. Elas não foram as primeiras, nem serão as últimas de uma série que Charles Kindleberger chamou de "manias, pânicos e colapsos" do capitalismo. [4] Os mercados geralmente funcionam, mas eles podem enfrentar rupturas, o que requer intervenção governamental para prover estabilidade. O dilema é que se os mercados sabem que alguma ajuda virá, eles vão quebrar mais freqüentemente e funcionar de maneira menos eficiente. Este é o debate atual em torno do chamado moral hazard, comportamento de risco dada a existência de um "salvador".
12. Outubro-dezembro de 1998: o Brasil volta ao FMI
Quando a crise financeira internacional atingiu igualmente o Brasil, no seguimento da moratória russa de agosto de 1998, e ameaçou propagar-se a outros países emergentes, o sistema internacional ficou ele próprio sob risco de colapso, o que levou a reuniões de emergência das autoridades do G-7 e do FMI. [5] Um pacote de ajuste fiscal, estritamente monitorado pela instituição foi a condição essencial para se lograr uma ajuda financeira do FMI e de países-membros do G-7 e do BIS.
Essa ajuda inaugurou uma nova modalidade de intervenção das instituições financeiras internacionais, já que se tratava de disponibilizar recursos para reforçar as reservas internacionais do Brasil em caráter preventivo, ou seja, antes que se manifestasse uma inadimplência de fato, seguida de eventual decretação de moratória, como no caso anterior da Rússia. Ela antecipou a utilização da chamada Supplemental Reserve Facility (SRF), instrumento de crédito inovador, pois que destinado justamente a evitar a sustentação pós-crise dos desajustes de balanço de pagamentos.
A montagem de um esquema de sustentação financeira em favor do Brasil tornou-se inevitável quando, no bojo das crises asiática e russa, os capitais de empréstimo e de crédito comercial tornaram-se repentinamente escassos, operando-se, ao contrário, uma retirada em massa de volumes consideráveis de recursos antes aplicados de forma voluntária na economia brasileira. As reservas brasileiras começaram a diminuir de forma dramática, de algo como 72 bilhões no período anterior à crise russa para menos de 40 bilhões em meados de novembro de 1998. A dependência financeira do Brasil ficou evidenciada a partir de 1996, quando o déficit nas transações correntes atingiu cerca de 3,27% do PIB, de um patamar relativamente confortável de aproximadamente 0,3% no começo do Plano Real. Em novembro de 1998, o déficit acumulado em doze meses já atingia 34 bilhões de dólares, ou seja, 4,43% do PIB, colocando em relevo a necessidade de um aporte suplementar de recursos institucionais, adicionalmente ao volume de investimentos diretos e de aportes por motivo de privatizações (que em 1998 atingiram, de forma conjunta, um volume recorde de 24,5 bilhões de dólares).
O pacote de ajuda, anunciado finalmente em 13 de novembro de 1998, tinha sido montado em plena assembléia anual das instituições de Bretton Woods, no mês de outubro, e complementado por contatos diretos das autoridades financeiras do Brasil com seus parceiros das principais economias desenvolvidas e com funcionários do FMI. Ademais de 9 bilhões de dólares das instituições multilaterais de crédito (BIRD e BID), o Brasil se habilitou a receber cerca de 20 bilhões de dólares no espaço de três meses a partir de novembro de 1998 e até 32 bilhões no prazo de um ano, do FMI e de membros do BIS, dependendo do nível de suas reservas internacionais e do grau de implementação do pacote de ajuste fiscal. Ele se comprometeu então a manter uma firme disciplina monetária, mas preservou os fundamentos de sua política cambial, baseada num regime flexível de desvalorizações internas a uma banda de flutuação administrada pelo Banco Central. Esse regime cambial seria, em janeiro de 1999, radicalmente alterado em sua forma de funcionamento, no decorrer da crise sucessiva do modelo implantado em julho de 1994 e ligeiramente ajustado em abril de 1995, adotando-se a partir de então um regime de flutuação que revelou-se relativamente satisfatório.
O caráter original do pacote de apoio financeiro das instituições internacionais e do grupo de 20 países que dele fizeram parte se situou em seu caráter híbrido, concebido parcialmente como acordo stand-by clássico e, de maneira inédita, parcialmente como um instrumento de tipo preventivo, podendo ser acionado sem as condicionalidades normalmente associadas a esse tipo de acordo. Em outros termos, parte dos recursos foi liberada para integrar as reservas do Brasil, independentemente da necessidade de cobertura de obrigações cambiais imediatas. Outras características inovadoras foram o maior custo de uma parte do dinheiro disponibilizado " em relação às taxas normalmente praticadas pelo FMI ", exigência vinculada às condições sob as quais o Congresso dos Estados Unidos aprovou o pacote de recursos adicionais para a recomposição do capital do FMI e para a integralização dos "New Arrangements to Borrow", estes adicionais aos recursos providos sob o "velho" esquema dos General Arrangements to Borrow (GAB, isto é, acordos gerais de empréstimos entre bancos centrais), administrado geralmente no quadro do BIS.
Durante a montagem do pacote, que foi revisto em março de 1999 para acomodar a desvalorização da moeda brasileira e a mudança de regime cambial, muito se falou sobre a participação do setor privado, ou seja, o eventual envolvimento de bancos comerciais na criação de um fundo adicional de contingência para utilização pelo Brasil e outros países eventualmente necessitados. Não foi possível lograr acordo sobre os aspectos metodológicos dessa participação proporcional dos grandes bancos comerciais, inclusive porque essa perspectiva estava levando essas instituições a diminuírem preventivamente sua exposure no Brasil, comportamento que resultou na brutal redução adicional, entre 1998 e princípios de 1999, das linhas de financiamento e de crédito comercial normalmente utilizadas pelas empresas para sustentarem investimentos e operações de comércio exterior.
A recuperação econômica, na esteira da desvalorização, foi bem sucedida e, em abril de 2000, o Banco Central anunciou a queda dos juros e o pagamento antecipado (10 bilhões de dólares) dos montantes sacados (20 bilhões) sob o pacote de 1998. Em meados de 2001, contudo, com o agravamento da crise argentina e o aparecimento de novas incertezas nos mercados financeiros, o Brasil retirou nova "fatia" da linha de crédito stand-by ainda aberta, agregando 2 bilhões de dólares às disponibilidades liberadas pelo acordo com o FMI. Para o Brasil, a deterioração argentina, combinada a problemas conjunturais " crise energética " e a dificuldades estruturais " como a baixa competitividade externa, a despeito da desvalorização " representou uma ameaça real ao equilíbrio de um ciclo que vinha prometendo uma fase virtuosa.
A política monetária, confrontada uma vez mais à ameaça de pressão inflacionária" em função da queda no câmbio, entre outros fatores " teve de fazer apelo novamente à prática dos juros altos, como forma de evitar uma excessiva fuga de capitais. Nessas condições, começou a delinear-se a continuidade do programa de assistência financeira do FMI, que normalmente deveria encerrar-se em novembro de 2001, o que foi efetivamente implementado em agosto desse ano, mediante novo acordo preventivo prevendo a liberação de mais de 15 bilhões de dólares, para reforço de reservas internacionais e garantia contra novos ataques especulativos contra o real. Pela utilização desse empréstimo, o Brasil estava pagando entre 4,5% e 5% de juros anuais por 25% do valor do empréstimo e 7,5% pelo restante.
Esse novo acordo de empréstimo por parte do FMI " equivalente a cerca de 400% da cota do Brasil junto ao Fundo e válido para o período de setembro de 2001 a dezembro de 2002 " deveria permitir cobrir, pelo menos parcialmente, as necessidades em divisas decorrentes de pagamentos devidos pelo serviço da dívida, pela amortização de títulos que venham à maturidade nesse período, bem como outras necessidades da balança de transações correntes, se os investimentos diretos não atingissem patamares satisfatórios em termos de volume e ritmo de entrada. Somados aos recursos disponíveis nas próprias reservas do País, bem como aos fluxos e disponibilidades das instituições multilaterais de crédito, esse montante deveria dar um horizonte de segurança à administração das contas públicas e externas do Brasil. De fato, a situação conheceu relativa estabilidade, a ponto de o Brasil se permitir pagar antecipadamente ao FMI, em abril de 2002, cerca de 4,2 bilhões de dólares, um montante similar ao que ele havia sacado preventivamente em setembro de 2001.
Em meados de 2002, no entanto, com o recrudescimento da crise no Cone Sul " inexistência total de qualquer acordo entre a Argentina e o FMI, drenagem quase completa do sistema bancário uruguaio, com fechamento de agências e bloqueio de depósitos, como na Argentina, aliás ", ademais das incertezas derivadas do processo eleitoral brasileiro " que tendia a favorecer os candidatos presidenciais da oposição " ou do chamado "terrorismo econômico" provocado pelo pânico de inadimplência brasileira junto aos chamados "formadores de opinião do mercado" " também conhecidos como "especuladores de Wall Street" " o Brasil se viu novamente engolfado na voragem da crise financeira, com um declínio abrupto e significativo da paridade do real em relação ao dólar. Já no mês de junho, o governo decidiu sacar cerca de 10 bilhões de dólares do acordo em vigor, e obteve do FMI a redução do montante requerido como reservas de garantia (que então passaram de 20 a 15 bilhões de dólares).
Com a deterioração do cenário financeiro, o governo optou por negociar em pleno período eleitoral, como tinha ocorrido em 1998, um novo acordo de sustentação financeira com o FMI, acertado em 7 de agosto de 2002, previamente a sua aprovação pela diretoria executiva do Fundo em setembro seguinte. Segundo o novo acordo, que substituiu o anterior e foi o terceiro concluído nas duas administrações FHC, o Brasil passou a dispor, por um período de 15 meses a partir de sua assinatura, de cerca de 30 bilhões de dólares adicionais (em torno de 23,4 bilhões de DES) para utilização em caso de necessidade, sendo que 20% desse valor (em torno de 6 bilhões de dólares) poderiam ser utilizados já em 2002. Em estipulação suplementar ao acordo, o piso das reservas em divisas foi reduzido em 10 bilhões de dólares (para apenas 5 bilhões), o que liberou de imediato quantia equivalente para utilização na eventual amortização de obrigações externas do País ou para reforço das operações de intervenção do Banco Central no mercado cambial. Registre-se contudo que, em junho de 2003, o Brasil deve devolver cerca de 10 bilhões de dólares desse empréstimo. Em contrapartida, para garantir a sustentação fiscal dos novos arranjos, o Brasil se comprometeu a manter o nível do superavit primário em 3,75% do PIB em 2003 e sua previsível recondução nas diretrizes orçamentárias de 2004 e 2005. Pouco depois de acertado esse pacote, o Banco Interamericano e o Banco Mundial anunciaram igualmente que estavam estendendo novos créditos ao Brasil.
13. O Brasil, a globalização financeira e o sistema de Bretton Woods
Que lições podem ser retiradas das crises financeiras internacionais dos anos 90 e início do novo milênio e qual o papel que nelas assumiu o FMI? Como pode a comunidade internacional conviver com a realidade dos capitais voláteis e que tipo de medida, se alguma, poderia ser introduzida para combater seus efeitos indesejados? Pode-se pensar na introdução de mecanismos e instrumentos para controlar os movimentos de capitais, a exemplo do que se fez na Malásia no auge da crise e do que propõe a "Tobin tax", um hipotético imposto sobre os capitais especulativos ? Os programas de ajuste do tipo dos propostos pelo FMI são convenientes ou resguardam a soberania nacional em matéria econômica?
O pensamento de esquerda, obviamente, prefere ver as "raízes estruturais" das crises financeiras na volatilidade de capitais e na instabilidade dos mercados financeiros, numa era de globalização incontrolada e de capitalismo predatório, propondo em conseqüência o retorno aos controles de capital e a centralização cambial, com tendências explícitas ao protecionismo comercial. Os próprios responsáveis do G-7 reconhecem que se deve propor medidas concretas para diminuir os eventuais efeitos nefastos da globalização, que não é recusada, mas que tenderá doravante a ser promovida de maneira mais cautelosa, pelo menos na vertente financeira. Em seu acompanhamento rotineiro das economias dos países membros " exames sob a égide do Artigo IV ", o FMI sempre adverte para a inconsistência dos indicadores em determinadas áreas, mas a entidade não pode, por vontade própria, substituir as autoridades nacionais na implementação das medidas requeridas.
No que se refere à "Tobin tax", a condição essencial de sua eficácia parece residir em seu caráter universal, o que pode ser difícil de assegurar. Medidas para "controlar" capitais voláteis, a exemplo do que se tentou na Malásia, nem sempre são eficazes, cabendo aos próprios países interessados diminuir a dependência de fundos de curto prazo, equilibrar sua base fiscal e orçamentária e corrigir eventuais distorções cambiais ou de competitividade que podem afetar o estado das transações correntes. O atual debate sobre uma "nova arquitetura do sistema financeiro internacional", efetuada inicialmente no âmbito inédito de um G-22 (de que participou o Brasil), sugeriu medidas preventivas e de correção dos principais desequilíbrios associados à globalização dos fluxos financeiros, mas ele dificilmente elude a necessidade de que cada país mantenha uma boa gestão de seus "fundamentals".
Uma consulta aos trabalhos e declarações do G-7 e das instituições financeiras internacionais no período anterior à crise e no seu seguimento imediato revelaria, de fato, uma preocupação primacial com ameaças localizadas de desestabilização que possam representar riscos de crises sistêmicas. No período subseqüente, foram acelerados os debates e tomadas providências práticas em diversas áreas: no próprio FMI, através de um sistema de disseminação de dados por meio da Internet e de fundos emergenciais; no BIS, pela revisão e reforço das medidas prudenciais relativas a créditos e empréstimos bancários. Ampliou-se também o sistema de consultas e de "prevenção" em várias esferas: no próprio G-7, no G-10, na OCDE e em encontros informais, como o esforço patrocinado pelos EUA no âmbito do G-22, congregando os países dos G-7 e de quinze outras economias emergentes (entre elas o Brasil) na definição de uma "nova arquitetura do sistema financeiro internacional". Em outubro de 2000, o novo Diretor-Gerente do FMI, Horst Kohler, convidou um seleto grupo de consultores informais, entre eles o presidente do Banco Central do Brasil, para participar de um esforço de reflexão dedicado à revisão da atuação do Fundo no setor financeiro e de mercado de capitais.
Um aspecto eventualmente "positivo" dessas crises financeiras pode ser localizado, no plano institucional, no reforço das tendências à cooperação internacional em matéria regulatória " como revelado no programa de trabalho do G-20. nova instância de coordenação informal de medidas tendentes a reformar, consensualmente, a chamada "arquitetura financeira internacional" " e, em termos práticos, numa nova legitimidade atribuída às medidas de intervenção nos mercados. Entretanto, nunca se viu com bons olhos o estímulo à criação de "fundos regionais", além do GAB-NAB (new arrangements to borrow, introduzidos em 1997) e das modalidades clássicas de intervenção do FMI (agora reforçadas por um mecanismo emergencial), para sustentação de economias temporariamente em dificuldades.
A eventual implementação de "fundos de contingência" de âmbito regional sempre foi recusada pelos países do G-7, uma vez que isso poderia aumentar o grau de moral hazard " ou de irresponsabilidade política " na condução das políticas macroeconômicas nacionais e das próprias estratégias de lending das instituições financeiras privadas. Essa hipótese, aventada pelo Japão na primeira fase da crise asiática e depois pelo Brasil no bojo da terceira fase dessa crise, depois da moratória russa, parece hoje afastada dos esquemas de sustentação financeira em elaboração " pela péssima reação despertada na Europa, nos EUA e no FMI ", muito embora os países asiáticos, membros ou não da ASEAN, tenham procurado se "oferecer", recíproca e generosamente, linhas de crédito emergenciais, em condições facilitadas, ou seja algo como um NAB informal e temporário.
De forma geral, portanto, os esquemas de cooperação impulsionados pelo FMI no terreno institucional e pelo BIS, nos campos prudencial e de prevenção e diminuição de desequilíbrios graves nos sistemas financeiros nacionais, visam a diminuir os riscos de crises sistêmicas, sem impedir os benefícios da globalização, da liberalização e da competição. A ideologia do chamado "consenso de Washington" continua a ser a da liberalização dos fluxos de capitais, mesmo se se reconhece, atualmente, a necessidade de "salvaguardas" adequadas a movimentos erráticos e desestabilizadores. Com efeito, em meio aos lances já dramáticos da crise asiática, autoridades do G-7, reunidas em Hong Kong em outubro de 1997, continuavam a proclamar o objetivo da liberalização dos movimentos de capitais, mediante processo de reforma do convênio constitutivo do FMI, que deveria culminar nas reuniões de 1998. O agravamento da crise naquela região, sua extensão preocupante à Rússia e seus efeitos nefastos na América Latina afastaram tal decisão, sem que diversos representantes das instituições de Bretton Woods deixassem de proclamar a intenção última de, a despeito das turbulências, impulsionar uma substancial abertura e liberalização dos mercados financeiros e de capitais.
Essa agenda "liberal" de globalização financeira combina-se com a crescente afirmação da necessidade de crescimento e desenvolvimento para todos as economias, em especial a dos países mais pobres. Aqui, se chegou a proclamar, desde a assembléia do FMI de Washington, em outubro de 1996, uma "parceria global" para o desenvolvimento, objetivo que deve ser entendido no contexto da good governance, dos direitos humanos e da luta sem tréguas contra a corrupção. O G-7 instruiu seus representantes na OCDE a finalizarem uma convenção sobre medidas penais aplicáveis em caso de corrupção da parte de funcionários governamentais, que foi efetivamente concluída em dezembro de 1997, inclusive com a assinatura do Brasil. Para os países mais pobres, as "boas notícias" foram, no plano multilateral, a implementação da HIPC initiative (Highly Indebted Poor Countries, programa da redução das obrigações de pagamento da maior parte da dívida externa das economias mais pobres altamente endividadas), a continuidade do ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility), um aumento e revisão das quotas sem afetar seus direitos nos boards dessas instituições (medidas adotadas em Hong-Kong), assim como a promessa do G-7 de continuar o programa de redução das dívidas oficiais. O Brasil teve modificado para baixo (mas muito pouco) seu poder de voto no FMI, em virtude de um aumento não exatamente equiproporcional das quotas, mas preservou sua representação. Pouco depois, ele lograva contudo um pequeno aumento (de 1,7 a 2,2% do capital total) em sua participação acionária no Banco Mundial, assegurando assim uma "cadeira cativa" no diretório dessa instituição.
De forma geral, as críticas formuladas contra o FMI refletem, paradoxalmente, um "consenso" entre a esquerda indignada e a direita isolacionista e "liberal" à outrance, ambas interessadas em solapar o "poder", a seus olhos irresponsável e usurpado, que deteriam as instituições financeiras internacionais em geral e o FMI em particular. Embora bem-vindas de um ponto de vista conceitual, pois que servindo a aperfeiçoar os parâmetros analíticos e prescritivos do receituário do FMI, essas críticas não apresentam muito valor operacional, uma vez que, não há, no momento atual, nenhuma alternativa mais adequada ao papel desempenhado pelo FMI em casos de desequilíbrio temporário de balança de pagamentos. Pode-se contudo pensar, no médio prazo, numa mudança em sua forma de atuação, o que poderia ser facilitado pela nova convergência de interesses entre países do G-7 e mercados emergentes em torno de uma agenda que recusa as formas mais extremadas de liberalização dos mercados financeiros (a recusa do "fundamentalismo de mercado", como criticado pela esquerda). Não se descarta, contudo, a necessidade, para todos os países, de serem mantidas políticas sólidas na áreas fiscal, monetária e cambial, assim como a continuidade das políticas de aperfeiçoamento dos sistemas de vigilância e de administração de crises localizadas nos sistemas financeiros e bancários (com a eventual aplicação do princípio do monitoramento, pelo FMI e pelo BIS, dessas medidas prudenciais), como garantia da manutenção de um equilíbrio estável em suas economias.
As turbulências observadas nos mercados financeiros em 1997 e em 1998, e novamente em ação, ainda que de forma moderada, no decorrer de 2001, testaram no mais alto grau a capacidade das autoridades econômicas do Brasil de lidar com os efeitos sistêmicos da volatilidade dos capitais, potencialmente suscetíveis de abalar os fundamentos da política monetária e principalmente as condições de equilíbrio de uma balança de pagamentos fragilizada pelos déficits crônicos das transações correntes. A conseqüência mais importante foi, sem dúvida alguma, o abandono da política de estabilidade cambial em 15 de janeiro de 1999 e a adoção, desde então, de um regime de flutuação da paridade do real, cujos parâmetros não mais seriam definidos por uma banda de flutuação, mas por uma suposta atuação livre dos mercados (com intervenções pontuais das autoridades monetárias em caso de necessidade). Numa primeira fase, o Plano Real e a política das autoridades financeiras de ajuste ortodoxo passaram por um severo teste, considerando-se os custos temporários e setoriais introduzidos pelos "pacotes fiscais" e pelo aumento brutal dos juros em matéria de redução das expectativas de crescimento e de diminuição das condições de investimentos e, portanto, de geração de empregos, para o conjunto da economia brasileira. Numa segunda fase, a nova política de metas inflacionárias (inflation targetting) foi submetida a estreito monitoramento por parte dos mercados e analistas especializados, podendo-se dizer que os resultados foram bem melhores do que o esperado.
Em todo caso, o Brasil terá de continuar administrando essa agenda interna de ajuste fiscal e de redução monitorada das taxas de juros, ao mesmo tempo em que lida com as novas demandas externas em matéria de coordenação das políticas econômicas no âmbito do Mercosul e de abertura continuada de seu sistema econômico, em especial no setor financeiro. Observe-se em todo o caso que o Brasil, apontado em diversas ocasiões, como the next one das turbulências financeiras, saiu-se relativamente bem nos exercícios de contenção de crises bancárias, sobretudo porque suas autoridades financeiras tiveram a coragem de, recusando o debate "ideológico", se colocar "contra a corrente" da aparentemente majoritária mainstream economics no que se refere à liberalização financeira e dos movimentos de capitais. Foram mantidos, por exemplo, mecanismos de controles de capitais a serem utilizados em situações emergenciais, como de resto as autoridades financeiras continuam a manipular instrumentos suficientes (depósitos compulsórios, por exemplo, ou aumento da taxação temporária via IOF) para contrabalançar movimentos bruscos na base monetária.
Durante o período de estabilização cambial, a fragilidade do déficit externo foi em parte contrabalançada com a qualidade das entradas de capital de risco, para investimento direto e participação no processo de privatização. A continuidade dos programas de privatização e de reforma do Estado, a dimensão do mercado interno e do Mercosul e a participação crescente em foros e negociações econômicas relevantes têm confirmado o Brasil como um dos mercados emergentes mais atrativos para o investidor internacional. O alto endividamento interno pode representar uma ameaça à economia, mas as oportunidades crescentes derivadas do processo de crescimento endógeno, da ampliação do mercado doméstico, bem como o entendimento correto com as instituições de Bretton Woods parecem descartar, se não os riscos concretos de novas turbulências financeiras ou cambiais, pelo menos os efeitos mais nefastos da volatilidade dos fluxos de capitais. O acordo definido com o FMI estabeleceu o comprometimento das autoridades com uma rápida implementação do programa de ajuste fiscal, como condição para a concessão de ajuda financeira pelas instituições financeiras e por países do G-7.
Em resumo, como poderia o Brasil manter uma participação positiva nos debates em curso na agenda financeira internacional, em especial no que se refere à definição de uma "nova arquitetura do sistema financeiro internacional"? Uma das respostas parece ser a tradicional recomendação da mainstream economics: continuar fazendo seu "dever de casa" em matéria de ajuste fiscal, de melhoria dos fundamentals e capacitar-se, pelo seu próprio exemplo de continuidade da política de estabilização, a oferecer um exemplo positivo de monitoramento satisfatório da economia com continuidade do processo de crescimento. A capacidade do Brasil de influenciar a definição mesma dos novos mecanismos de estabilização da economia mundial e, sobretudo, de participar de sua implementação efetiva é manifestamente reduzida, mas o controle das nossas próprias turbulências já representa, por si, uma contribuição significativa para a continuidade do processo de integração regional no Mercosul e do "bom comportamento" da economia latino-americana.
Nos países dotados de sólidas tradições em política externa e guiados por princípios claros no que toca seus interesses externos " como é o caso do Brasil " as crises financeiras e os desequilíbrios de balanço de pagamentos não costumam influenciar ou proceder a mudanças bruscas nas grandes linhas da política externa. Trata-se claramente de fenômeno conjuntural, não suscetível de transformar bruscamente a inserção internacional do país em questão. Naqueles, ao contrário, guiados de maneira impulsiva, com lideranças autoritárias " como se viu em alguns países da Ásia " essas crises podem afetar não apenas a maneira do país em causa ver o mundo mas por vezes o próprio equilíbrio político interno.
Nos casos medianos, o impacto pode ser significativo, dependendo da qualidade dos líderes e das orientações políticas em curso. Lideranças populistas ou esquerdistas tendem a ver uma "ameaça externa", "perdas internacionais" e outros efeitos negativos da globalização. Líderes liberais e de direita tendem a ser mais complacentes com a influência do capital estrangeiro na economia nacional. Num caso pode-se ter impulsos protecionistas " inclusive nos próprios países exportadores de capitais " e fechamento efetivo de mercados; em outro, podem ocorrer atitudes mais passivas em face dos desequilíbrios externos.
Em todo caso, não há reações claramente delimitadas e unívocas. Tudo depende do grau de exposure do País e dos riscos percebidos, tanto pelos investidores estrangeiros, como pelos próprios agentes nacionais, que são aliás os primeiros a buscar a segurança das aplicações em moedas fortes em centros financeiros off-shore. São finalmente os cidadãos do País que acompanham a administração diária da política econômica e que dão início, sem qualquer consideração "patriótica" mais elaborada, ao chamado flight to quality, isto é, à evasão de divisas e de recursos internos em busca de paragens mais seguras, ou menos intrusivas do ponto de vista fiscal e menos pesadas do ponto vista tributário.
Paradoxalmente, o dado próprio e distintivo das crises financeiras internacionais é que elas são, na verdade, crises basicamente nacionais " derivadas da falta de confiança dos agentes, nacionais ou não, isso não importa muito " nos dados objetivos de uma economia (os fundamentals) ou na política econômica de um determinado governo, e que, a partir de um certo momento extravasam as fronteiras de um país pelo chamado efeito contágio que essas perturbações financeiras apresentam ao envolver o elemento fungível das moedas. O Brasil passou por diversas crises desse tipo, em conseqüência de crises financeiras provocadas ou induzidas externamente e que foram magnificadas por erros econômicos próprios ou por desequilíbrios acumulados nas contas internas.
O registro histórico indica experiências variadas de inadimplências e de moratórias, desde o Império aos dias atuais, sem um padrão uniforme de comportamento. Em geral, o Brasil manteve seus compromissos externos, sem rupturas dramáticas das obrigações assumidas com os credores externos. Nenhuma dessas crises alterou dramaticamente a qualidade e a direção de sua política externa, mas todas elas influenciaram de algum modo os elementos de política econômica interna, num ou noutro sentido, desde o "funding loan" de Campos Sales em 1898 até a "denúncia" do acordo com o FMI por Juscelino Kubitschek em 1958. A História não tem o dom de se repetir, mas ela sempre coloca desafios novos em circunstâncias talvez não muito diferentes daquelas enfrentadas pelos nossos antepassados.
Anexos:
Acordos e relações do Brasil com o FMI, 1944-2002
Quadro 1
Brasil: histórico do relacionamento com o FMI, 1944-2002 | ||
Data
|
Etapas históricas do relacionamento
|
Min. da Fazenda
|
1944
|
Convênio constitutivo do FMI, em Bretton Woods
|
A. da Souza Costa
|
1946
|
Entrada em vigor do FMI; Brasil ratifica com exceções (Art. 8)
|
P. Correia e Castro
|
1954
|
FMI concede aval para empréstimo do Eximbank dos EUA
|
Oswaldo Aranha
|
1955
|
Relatório do FMI recomenda reforma cambial
|
Eugênio Gudin
|
1957
|
Apoio do FMI à reforma tarifária brasileira
|
José Maria Alkmin
|
1959
|
Pres. J. Kubitschek rompe com o FMI por razões políticas
|
Lucas Lopes
|
1961
|
Renúncia do Presid. Jânio Quadros interrompe acordo
|
Clemente Mariani
|
1965-72
|
Sucessivos acordos stand-by; relacionamento não politizado
|
G. Bulhões/Delf. Netto
|
1967
|
Reuniões do FMI-BIRD no Rio de Janeiro; criação dos DES
|
Delfim Netto
|
1971
|
Fim do sistema de Bretton Woods; flutuação de moedas
|
Delfim Netto
|
1974-79
|
Crises do petróleo; vários empréstimos bancários comerciais
|
M. H. Simonsen
|
1982
|
Crise da dívida externa na América Latina; programas de ajuste
|
Delfim Netto (*)
|
1984
|
Suspensão do acordo por não cumpri mento de metas
|
Delfim Netto (*)
|
1987
|
Moratória dos pagamentos externos; suspensão de créditos
|
Dilson Funaro
|
1991-92
|
Tentativas não exitosas de acordo; afastamento político
|
Zélia Cardoso Mello
|
1992
|
Retomada dos contatos, mas inexistência de acordos
|
Marcílio M. Moreira
|
1992
|
Brasil logra acordo com Clube de Paris sem aval do FMI
|
M. M. Moreira
|
04.1994
|
Brasil faz acordo com credores privados sem aval do FMI
|
Fernando H. Cardoso
|
1993-97
|
Relacionamento discreto, quase distante, mas sem politização
|
FHC-Pedro Malan
|
1998 (out)
|
Entendimentos com o FMI para um programa de ajuste fiscal
|
Pedro S. Malan
|
13.11.98
|
Acordo preventivo com desembolso de até US$ 41,5 bi
|
Pedro S. Malan
|
08.03.99
|
Ajuste ao acordo anterior em função da desvalorização cambial
|
Pedro S. Malan
|
05.04.2000
|
Reembolso antecipado dos créditos concedidos no acordo
|
Pedro S. Malan
|
28.6.01
|
Saque de US$ 2.007 bilhões (DES 1,6016 bi), do acordo de 1998
|
Pedro S. Malan
|
03.08.01
|
Anúncio da liberação de mais US$ 15 bi, em caráter preventivo
|
Pedro S. Malan
|
23.08.01
|
Cancelamento do acordo de 1998 e pedido de novo acordo
|
Pedro S. Malan
|
14.09.01
|
Acordo stand-by até 12.2002: DES 12.144 bi (US$15.650 bi)
|
Pedro S. Malan
|
25.03.02
|
Revisão do acordo stand-by de 2001: liberado mais US$ 5 bilhões
|
Pedro S. Malan
|
21.06.02
|
Liberação de mais um tranche do acordo de 14.09.01 (US$ 10 bilhões)
|
Pedro S. Malan
|
07.08.02
|
Anúncio de mais um acordo stand-by, po r 15 meses (U$ 30 bilhões)
|
Pedro S. Malan
|
(*) Ministro do Planejamento encarregado dos organismos internacionais
Fontes: Relatórios anuais do FMI; Ministério da Fazenda, Banco Central do Brasil; Gesner Oliveira (1993); Paulo Roberto de Almeida (2002).
| ||
Quadro 2
Brasil: acordos formais estabelecidos com o FMI, 1958-2002 | ||||||
Data do acordo
|
Tipo de acordo
|
Expiração Cancelam.
|
Quantia (1)
(DES milhões)
|
Quantia sacada
|
Quantia não sacada
|
Ministro da Fazenda
|
3.06.58
|
Stand-by
|
2.06.59
|
37,50
|
37,50
|
"
|
Lucas Lopes
|
18.05.61
|
Stand-by
|
17.05.62
|
160,00
|
60
|
100,0
|
Clem. Mariani
|
13.01.65
|
Stand-by
|
12.01.66
|
125,00
|
75,00
|
50,00
|
Gouv. Bulhões
|
1.02.66
|
Stand-by
|
31.01.67
|
125,00
|
"
|
125,00
|
Gouv. Bulhões
|
13.02.67
|
Stand-by
|
12.02.68
|
30,00
|
"
|
30,00
|
Gouv. Bulhões
|
29.04.68
|
Stand-by
|
28.04.69
|
87,50
|
75,00
|
12,50
|
Delfim Netto
|
29.04.69
|
Stand-by
|
4.02.70
|
50,00
|
"
|
50,00
|
Delfim Netto
|
4.02.70
|
Stand-by
|
3.02.71
|
50,00
|
"
|
50,00
|
Delfim Netto
|
4.02.71
|
Stand-by
|
3.02.72
|
50,00
|
"
|
Delfim Netto
| |
3.03.72
|
Stand-by
|
2.03.73
|
50,00
|
"
|
50,00
|
Delfim Netto
|
1.03.83
|
EFF (2)
|
28.02.86
|
4.239,38
|
2.743,13
|
1.496,25
|
Delfim Netto (3)
|
23.08.88
|
Stand-by
|
28.02.90
|
1.096,00
|
365,30
|
730,70
|
Mailson Nóbrega
|
29.02.92
|
Stand-by
|
31.08.93
|
1.500,00
|
127,50
|
1.372,50
|
Marcílio Moreira
|
13.11.98
|
Stand-by
|
23.08.01
|
3.907.00
|
2.958,00
|
948,00
|
Pedro S. Malan
|
13.11.98
|
SFR (4)
|
10.04.01
|
9.117,56
|
6.512,65
|
2.604,90
|
Pedro S. Malan
|
14.09.01
|
Stand-by
|
14.12.02
|
12.144,00
|
7.700,00 (5)
|
4.444,00
|
Pedro S. Malan
|
7.08.02 (6)
|
Stand-by
|
31.12.03
|
24.000,00
|
"
|
"
|
Pedro S. Malan
|
Totais
|
(até
|
21.06.02)
|
32.769,12
|
20.854,08
|
11.915,04
| |
(1) DES (direito especial de saque, ou SDR, em inglês) = US$ 1,36; para o período anterior à criação dos DES (1967-1970) trata-se do equivalente em dólares dos EUA; (2) Extended Fund Facility, instrumento de saque criado por programa específico do FMI; (3) Ministro do Planejamento encarregado dos organismos internacionais; (4) Supplemental Reserve Facility; (5) saque efetuado em 21.06.2002, dos quais DES 3,3 bilhões em linha SRF; (6) anúncio do acordo, formalizado em setembro de 2002..
Fontes: Relatórios anuais do FMI; pesquisas do autor.
| ||||||
[1] Cf. Barry Eichengreen, Toward a New International Financial Architecture: a practical post-Asia agenda. Washington: Institute for International Economics, 1999, p. 1.
[2] Cf James M. Boughton, Silent Revolution: the International Monetary Fund, 1979-1989. Washington: International Monetary Fund, 2001, p. 373.
[3] Cf. Boughton, op. cit., p. 455.
[4] Cf. Charles Kindleberger, Manias, panics, and crashes: a history of financial crises. New York: Basic Books, 1978.
[5] Ver o livro de Paul Blustein, The Chastening: Inside the Crisis that Rocked the Global Financial System and Humbled the IMF. New York: Public Affairs, 2001.
Capítulo 4 de meu livro:
Relações internacionais e Política externa to Brasil: história e sociologia da diplomacia brasileira
(Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2002, Segunda edição; em fase de publicação)
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